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行政强制措施与行政处罚均具有可诉性

      案情

  2009年12月22日,根据群众举报,被告某市质量技术监督局对原告某饮料厂进行执法检查,并对涉嫌存在不符合食品安全标准的饮料和包装进行扣押。2010年1月14日,被告依据产品质量法第四十九条之规定,对原告作出了行政处罚决定:责令停止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的产品;没收违法生产的产品;处违法生产产品货值金额2倍罚款25130元。原告于2012年6月19日向某市法院提起行政诉讼,请求撤销被告作出的行政处罚决定书。法院经审理认为,被告执法过程中违反了法定程序,判决撤销被告行政处罚决定。后二审法院维持了一审判决。2013年7月9日,原告以被告的扣押行为造成了损失为由提出行政赔偿,被告拒绝后,原告向法院提起行政赔偿诉讼。

  分歧

  本案主要的争议焦点,是行政强制措施与行政处罚行为是否具有独立性及诉讼时效期间的计算问题。

  评析

  1.行政强制措施和行政处罚是两个独立的具体行政行为

  有观点认为,本案被告对原告作出的行政处罚决定因违法已被生效判决撤销,故被告查扣原告产品也系违法,给原告造成的损失应依法赔偿。笔者认为,扣押属于行政强制措施,根据行政诉讼法第十二条第一款的规定,对财产的查封、扣押等行政强制措施与行政处罚一样,都属于可诉的行政行为,它们之间不具有可替代性。被告的行政处罚决定书被生效判决撤销,并不代表其扣押行为也被撤销。依照国家赔偿法的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押等行政强制措施的,受害人有取得赔偿的权利。被告对原告涉嫌存在不符合食品安全标准的饮料进行扣押的行为并不违法。

  2.被告的行政处罚决定与原告的损失之间不具有因果关系

  按照原告的诉讼请求,其直接损失是被扣押的产品及包装的价值。被告的行政处罚决定第一项责令停止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的产品。而对符合保障人体健康和人身、财产安全的产品的生产、销售并没有责令停止。所以,该项处罚并未侵害原告的合法权益。第二项没收违法生产的产品。原告对2009年12月22日被告拉走其产品和包装箱的事实是明知的,现在称在2012年申请信息公开后才知道处罚决定及对其产品的处理,而此时实际损失早已形成,该没收决定不是对原告产生损失的原因。第三项罚款则更与损失结果无关。更何况,被告的行政处罚决定已被法院撤销,与原告主张的损失之间就根本没有因果关系了。

  3.被告的扣押具体行政行为已经超过诉讼时效

  扣押行为与行政处罚是相互独立的行为,都具有可诉性。按照原告的诉讼请求,其直接损失是被扣押的产品及包装的价值。原告在被告2009年12月22日扣押之初就知道该行为,可以提起行政诉讼,但原告并没有起诉或者寻找其他途径解决,而在2013年7月9日起诉要求行政赔偿,已超过法律规定的2年起诉期限。

  本案中,在扣押的具体行政行为没有被确认为违法且已超过起诉期限的情况下,根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定,原告提起的行政赔偿的诉讼请求,法院是不应当支持的。

  (作者单位:河南省孟州市人民法院)

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